Після нещодавно проведених президентських та парламентських виборів у мережі Інтернет значного розповсюдження набула новина про плани запровадження в Україні ринку с/г земель до кінця 2019 р. У зв’язку із зазначеним, актуальним видається аналіз ризиків та підготовчих дій, необхідних для ефективного проведення земельної реформи.

Історично мораторій на обіг земель с/г призначення неодноразово продовжувався, востаннє — до 01.01.2020 р. В реаліях постійної зміни його кінцевих строків та породженої цим правової невизначеності мораторій наразі сприймається як фактично необмежений. Основними підставами, якими керувався законодавець, вчергове продовжуючи мораторій, є вірогідність виникнення загрози національній і продовольчій безпеці та недопущення обезземелення українських громадян. До зазначених підстав, які начебто стримують відкриття ринку землі, додаються гучні заяви противників скасування мораторію, які найчастіше аргументують свою позицію побоюванням надмірної концентрації землі в руках іноземців або осіб, які не мають інтересу в розвитку фермерської сфери, а також деградації землі внаслідок її неякісної обробки або взагалі через відсутність такої обробки.

У зв’язку з фактичним існуванням тіньового ринку землі та неотриманням державним бюджетом податкових надходжень, питання скасування мораторію набуває все більшої актуальності. По‑перше, земельна реформа сприятиме консолідації земель, розпорошених на дрібні та нерентабельні для використання (з позиції економічної доцільності) земельні ділянки. По‑друге, зросте вартість землі, а отже, і вартість її оренди, внаслідок чого землевласники матимуть можливість отримувати стабільний конкурентний дохід від своєї власності або відчужити належну їм земельну ділянку на вигідних для них умовах. Додатково на перспективність запровадження вільного обігу с/г земель вказує прогнозований економічний ефект від скасування мораторію.

При цьому перехід до відкритого ринку землі можливий лише шляхом прийняття необхідного пакета законодавчих актів, які забезпечать поетапність та повну прозорість такого переходу.

Баланс інтересів

Існує думка, що внаслідок дії мораторію великі агрохолдинги перебувають у вкрай вигідному становищі, оскільки орендують землю селян за заниженими ставками. Водночас позиція агрохолдингів зводиться до протилежного: управління портфелем численних договорів оренди, необхідність постійного їх переукладення, невизначеність (зокрема, у зв’язку зі спадковими питаннями) статусу договорів, орендодавцями в яких виступають люди похилого віку, значно ускладнюють операційну діяльність та збільшують затрати компаній.

Погіршує ситуацію загроза рейдерства орендованої землі, найчастіше шляхом проведення безпідставних реєстраційних дій з використанням підроблених документів та через відсутність контролю договорів оренди. Як наслідок, тривають затяжні судові процеси, спрямовані на встановлення законного правоволодільця. Таким чином, зміна статусу орендаря на власника сприятиме захисту прав та збільшить зацікавленість агрохолдингів інвестувати у покращення якості землі та ґрунтів на довгостроковій основі. Відкриття ринку земель, серед іншого, сприятиме залученню іноземних інвестицій в Україну, адже створить для іноземних інвесторів прогнозоване правове середовище та ефективні механізми забезпечення виконання зобов’язань.

Після скасуванням мораторію стане можливим передання власниками земель с/г призначення в заставу та залучення іпотечних кредитів, де земля виступатиме заставним майном. Наразі отримання фермерами фінансування від банків є достатньо проблематичним та невигідним. У зв’язку з неліквідністю с/г землі, кредити зазвичай надаються під заставу майбутнього врожаю, що характеризується високою ризиковістю для обох сторін.

Міжнародна позиція

На наявність незадовільної правової ситуації в розглядуваній сфері вказав Європейський суд з прав людини (далі — Суд). У своєму рішенні від 22.05.2018 р. у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» Суд констатував, що держава Україна, наклавши законодавчі обмеження на власників землі с/г призначення, вийшла за межі наданої їй широкої свободи розсуду, чим порушила право заявників на мирне володіння їхнім майном. Хоча жодної компенсації (окрім компенсації судових витрат) Суд заявникам не присудив, існує значна вірогідність того, що у разі ігнорування державою правової позиції Суду та невжиття негайних заходів задля виправлення ситуації, подальшим заявникам в аналогічних справах така компенсація все ж таки присуджуватиметься.

Зрозуміло, що констатація факту порушення Україною Європейської конвенції про захист прав людини без реформування внутрішнього законодавства не може вважатися наданням дозволу на вільний обіг земель с/г призначення (правова позиція, викладена у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 р. у справі №227/1506/18). Отже, наразі пріоритетним завданням України має стати розробка необхідних нормативно-правових актів для введення с/г земель в економічний обіг.

Шляхи реформування та підготовчі дії

Спроби вирішити проблему відсутності в Україні відкритого ринку земель почали прийматися ще з 2016 р. Зокрема, були зареєстровані проєкти Закону про обіг земель с/г призначення (№5535 від 13.12.2016 р. та №5535‑1 від 28.12.2016 р.), які все ще перебувають на розгляді. Окремі пропозиції варіантів реформування цієї сфери висували також профільні органи виконавчої влади — Держгеокадастр та Мінагрополітики.

Варто зазначити, що майже всі запропоновані зміни до законодавства передбачають встановлення перехідного періоду для відкриття ринку земель. Як правило, на першому етапі пропонується дозволити купувати землі громадянам України, на другому — територіальним громадам та державі, на третьому — юридичним особам, яких контролюють громадяни України. Проте лише один із законопроєктів передбачає можливість набуття у власність земель іноземними особами.

Ми погоджуємося з тим, що для мінімізації можливих негативних наслідків земельної реформи та врахування інтересів землевласників, необхідне поетапне зняття мораторію для забезпечення можливості акумуляції коштів для викупу земельних ділянок, які наразі знаходяться в оренді. Однак, на нашу думку, введення повного обмеження на купівлю землі щодо іноземних осіб є необґрунтованим, оскільки останнє стримуватиме надходження іноземних інвестицій в український агробізнес.

Отже, з метою становлення ринкових відносин в аграрному секторі вважається за доцільне на першому етапі відкрити ринок щодо с/г земель державної та комунальної власності після проведення відповідної інвентаризації, оскільки сьогодні значна частина таких ділянок залишається незареєстрованими та передається в оренду незаконно; надати право купувати землі с/г призначення громадянам України та юридичним особам, зареєстрованими в Україні (як з українськими, так і з іноземними засновниками) виключно для цілей с/г виробництва без можливості зміни цільового призначення земельної ділянки; обмежити площі с/г земель, яка може бути об’єктом продажу. На другому етапі після адаптації ринку та формування цін можливе відкриття ринку щодо земель приватної власності та надання права купувати землю іноземцям виключно для цілей с/г виробництва з відповідним обмеженням площі та без можливості зміни цільового призначення землі.

Всі етапи мають супроводжуватися гарантуванням прозорості ринку землі шляхом проведення електронних земельних торгів із прозорою процедурою цього механізму для головних учасників — українських селян. Торги повинні відбуватися із застосуванням справедливих цін, зокрема, шляхом встановлення стартової ціни продажу земельної ділянки на рівні не нижчому, ніж її експертна грошова оцінка відповідно до законодавства про оцінку земель. У процесі розробки відповідної нормативної бази також потрібно взяти до уваги положення Закону України «Про оренду землі», яким встановлюється переважне право орендаря на придбання орендованої земельної ділянки у власність у разі її продажу.

Додатково для успішного запровадження земельної реформи варто врегулювати й запровадити процедуру використання та фінансування об’єктів спільної інфраструктури, а саме меліоративних систем, магістральних каналів і зрошувальних систем, які наразі в більшості випадків перебувають у державній та комунальній власності, а також врегулювати використання лісосмуг та їх поновлення. Окрім того, вкрай необхідною вважається наявність дієвої кадастрової служби та повнота наповнення кадастрового реєстру.

Висновок

З огляду на прогнозований позитивний ефект, а також міжнародні зобов’язання, які взяла на себе Україна, доцільність запровадження обігу земель с/г призначення не викликає сумнівів. Однак таке нововведення має здійснюватися послідовно та зважено, з попереднім аналізом неприйнятних ризиків і вжиттям превентивних заходів щодо недопущення відчуження земель за ціною, нижчою їх справедливої вартості, неконтрольованого перерозподілу ринку землі та правової невизначеності.

Сергій Бенедисюк, партнер, керівник практики корпоративного права та M&A, Юлія Янюк, старший юрист, спеціально для видання «Юридична газета»